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彭胜坤:论检察机关执法公信力的概念、特征和构成

【字号:    】        时间:2012-11-22      

  公信力是公共权力的本质属性,是公共权力合法性的基础。党的十五大提出司法改革的目标任务后,司法公正、司法权威等问题成为理论和实务界的探讨热点,近年来这种探讨深入到司法公信力问题。20071225日,胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上指出:“政法机关的执法能力,集中体现在执法公信力上,执法公信力来源于严格公正文明执法,来源于全心全意为人民服务的良好形象。”此后,有关执法(司法)公信力建设的探讨和探索不断掀起新的热潮。笔者认为,加强检察机关执法公信力建设,首先必须弄清检察机关执法公信力的内涵、特征和构成要素等基本问题,本文就此谈谈自己的思考和看法。 

  一、关于检察机关执法公信力的概念 

  当前,对何谓司法公信力,主要有三个研究视角。一是从司法权力行使者(司法机关)的角度立论,认为司法公信力是“既能够引起普遍服从,又能够引起普遍尊重的公共性力量,它表现为司法权所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力”。二是从司法权力接受者(社会公众)的角度考察,认为“司法公信力是社会公众对司法权力(司法机关)的一种认知和态度,是对司法权力(司法机关)及其实施过程或结果的信任和尊重”,“司法公信力是社会公众所普遍存在的对于司法权这种特殊的公共权力自发产生的一种信任、信心和信赖之情结,它无需任何外在的强力推动而产生。它是一种心灵上的洗涤与切身的感受”。三是从公共权力的行使者与接受者互动的角度分析,指出“司法公信力是一个具有双重维度的概念。从权力运行角度,司法公信力是司法权在其自在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载的获得公众信任的资格和能力;从受众心理角度,司法公信力是社会组织、民众对司法行为的一种主观评价和价值判断,它是司法行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。包括民众对司法整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等,也体现民众自愿配合司法行为,减少司法的运行成本,以提高司法效率。综合而言,司法公信力是司法与公众之间的动态、均衡的信任交往与相互评价”。前述三种观点,可以分别总结为能力说、社会认知说和复合说。 

  相应地,对什么是检察机关的执法公信力,理论和实务界亦从上述三个角度进行定义。能力说者认为,“检察机关的执法公信力就是检察机关通过公正严格文明执法,全面履行职责,赢得党、国家和人民信任的能力”。社会认知说认为,“检察公信力是指检察机关通过依法、全面、有效地履行法律监督职能,维护和实现社会公平正义,服务党和国家工作大局,回应和满足社会司法需求,促进社会和谐和法治化进程,逐步形成和积累起来的,在社会公众中的信任度、权威性和影响力,反映了社会公众对检察机关、检察工作和检察人员的主观评价、心理反映和价值判断。”复合说认为,“检察机关执法公信力是检察机关与公众之间的信任交往与相互评价过程,是一个双重维度概念。其中最核心的部分就是检察执法的信用和公众对执法的信任,它既是一个理性博弈,又是一个互动结果。” 

  笔者认为,能力说揭示了司法权力在司法公信力中的重要地位,但忽视了社会公众的认知和评价对形成和提升司法公信力的重要作用。社会认知说揭示了社会公众的认知与司法公信力的形成与提升之间的内在联系,但忽视司法权力及其实施过程或结果的公正性与司法公信力的必要关系,甚至明确提出司法公信力“与司法权力(司法机关)及其实施过程或结果的公正性之间不存在充分必要条件关系”,在当前司法公信力不足或者说受到质疑的情况下,往往出现悲观和抱怨情绪,是有的司法机关和司法人员不愿通过自身努力来提高司法公信力的思想认识根源之一。从公共权力的行使者与接受者互动的角度来分析和研究司法公信力问题,具有重要的理论和现实意义。任何一项公共权力的行使都是双向的,如果把司法作为一个“公共产品”,必然有产品的提供者和接受者,考察产品的信用、信誉和社会认可度,必然涉及产品提供者和接受者双方。从研究和探讨的目的讲,提出和研究司法公信力,目的是要建设和提升司法公信力,维护社会公平正义。要达到这一目标,既离不开司法机关自身的努力,同样离不开社会公众的参与和认同。因此,司法公信力应该是指司法权力在运行过程中获得社会公众信任的能力,以及社会公众对司法权力行使过程和结果的心理认同,其核心是社会公众对司法权力(司法机关)的信任和司法权力(司法机关)对公众的信用。基于同样的认识,检察机关的执法公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任。其中,检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用是前提,是基础,没有“信用”执法公信力就无从谈起;社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任,是检察机关执法公信力的主要评价标准,是提升执法公信力的目标追求。 

  二、关于检察机关执法公信力的特征 

  1、它是检察机关对社会的信用和社会公众对检察机关的信任的统一。检察机关执法公信力包括两个互动的主体,一方是信用方即检察机关,一方是信任方即社会公众;包含两个行为,一个是社会公众的“信”,一个是检察机关的“被信”。检察机关的信用和社会公众的信任相辅相成,相互促进,信用是信任的基础,信任是信用大小即“信用度”带来的结果。检察机关在行使法律监督权过程中为社会公众提供的信用越多,“信用度”越高,获得公众信任的可能性就越大,执法公信力就越强。执法公信力的不断增强,又能使检察机关、检察干警执法能力、执法信心得到不断的提高。 

  2、它是制度公信、群体公信与个体公信的统一。公信力是一种制度化的社会信用,是社会信用资源的一种。检察机关的执法公信力,从检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用来讲,既要求形成公正、高效、权威的社会主义检察制度,又要求检察机关(群体)和检察官(个体)严格、公正、文明、廉洁执法;从社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任来讲,表现为社会公众对以法律监督权为中心的一系列检察活动及其实施人员的信任和尊重,包括对法律监督权的信任和尊重、对检察机关(群体)的信任和尊重,以及对检察官(个体)法律素质、道德素质的信任和尊重。从三者的内在联系看,公众首先是通过对检察人员具体执法行为(办理个案)的信任上升到对检察机关的信赖,再上升到对法律监督权或检察制度的信任和赞誉。 

  3、它以法律监督权为基础,是法律监督公正性、权威性的统一。司法权力是司法公信力存在和运行的基础。当司法权力为一个主体制度化占有、行使、形成法律上的惯习,并为守法的公众所接受和信赖,我们就称“司法公信力”出现了。检察机关是国家法律监督机关,其执法公信力以法律监督权为基础。执法公信力的有无和强弱,受体制、立法、检察官素质、社会公众的法律信仰、公民和社会组织的认知,以及法律文化传统等多种因素影响,但决定因素是法律监督的公正性和权威性。公正是法律监督的永恒精神和固有价值,“司法公信力的获得,不是依靠野蛮的司法强制,而是凭籍公正的司法裁判”。在履行法律监督职责过程中,切实做到实体公正和程序公正,是检察机关执法公信力的基石。同时,司法的公信力是与法律的权威相一致的,司法不可欺民,要维护法律与司法的权威,司法所能做到、所应做到的是示民以信,司法为法立信,法律权威得以维护,司法公信力也便因此而生。检察机关执法公信力有赖于法律监督的权威性,法律监督没有权威,很难具有公信力。 

  4、评价主体和尺度的多元性。“人们的信任判断不是单一维度的,而是不同的人有不同的信任判断维度,即信任的判断是多维的”。检察机关执法公信力表达的是一种价值判断,信用的有无,信用度的大小,信任与不信任、信任程度的高低,都是一种主观评价和心理反映。不同的评判主体基于不同的立场和角度,往往会有不同的结论。一是从各级党委、人大、政府的角度讲,主要是要求检察机关充分发挥法律监督职能作用,为经济发展、社会和谐稳定提供有效的司法保障。二是从社会公众的角度讲,基于评判主体及其利益的多元化,对于某一具体案件和执法活动,公众往往从自身体验、理解和需要出发,作出不同的评价结论。人民对法律的认同、对司法的信任以及对法治的希望,往往直接基于司法实践活动。社会公众对检察机关执法公信力的评价往往以具体案件为基础,检察执法活动的亲历者,包括犯罪嫌疑人及其近亲属、证人、举报人、申诉人、律师、发案单位的相关人员、诉讼活动监督的具体对象等等,主要通过个案和检察机关、检察官的具体执法行为,侧重于从自身利益和亲身经历、感受来直接认知和评判检察机关的执法公信力;社会上绝大多数公众对检察机关执法过程和结果的认知是间接的,是通过他人首先是亲历者的理解和表述来实现的,这种认知往往也是通过他人对具体案件和具体执法行为的描述而形成的。三是从媒体和社会组织来讲,主要从实体公正、法定程序、执法规范、执法文明、独立行使职权,以及是否发生司法腐败案件等方面,对检察机关执法公信力进行评判。四是从检察机关内部来讲,对自身执法活动和公信力的评价主要从以下几个方面进行:是否严格按照法律规定的实体条件和程序要求开展执法活动;检察干警的执法办案能力;执法办案机制是否健全;检察机关上下领导体制的作用和优势是否得到充分发挥;执法办案数量、质量、效率、效果和规范是否统一等等。因为评价标准的主观性和内外部评价角度的差异性,实践中对检察机关执法公信力的有无和强弱,在内外部评价上,往往存在一定的差异。 

  三、关于检察机关执法公信力的构成要素 

  有人认为,司法公信力至少包括司法判断力、司法自律力、裁判的说服力、司法约束力四个必备的内在构成要件。也有人认为,司法信任和法律信仰一同构成司法公信力的内在要素;司法信用和司法参与是司法体制的组成部分,是司法公信力的外在要素;司法评价是司法公信力基本要素的组成部分。还有人认为,司法公信力的构成要素应该包括司法保障性、正义性、效率性、统一性和权威性。笔者认为,研究检察机关执法公信力的构成要素要从其基本概念出发,紧紧围绕检察机关对社会的信用和社会公众对检察机关的信任,着眼于促进“信用度”和“信任度”的提高,着眼于法律监督制度运作所体现的价值追求。以此为基点,检察机关的执法公信力至少包括五个相互联系的要件,即:检察工作的影响力、对公众诉求的回应力、检察决定的说服力、检察官的战斗力和检察监督的约束力。 

  1、检察工作的影响力。是指检察工作在社会生活中的影响面、覆盖面,以及发挥作用的程度。主要包括:检察机关在国家政治架构中的地位和作用;在实施依法治国方略中的地位和作用;在构建社会主义和谐社会中的地位和作用;在服务经济社会发展中的作用;检察工作的影响面和辐射面。一般情况下,检察工作的影响力和其执法公信力成正比,检察机关、检察官以其严格公正文明廉洁执法的过程和结果,在社会政治经济生活中发挥的促进和推动作用越大,其执法公信力就越高。但正象法律不是万能的一样,检察机关的法律监督同样不是万能的,并不是检察机关参与社会政治经济生活的程度越高、检察工作的覆盖面越大,其影响力就越大,执法公信力就越高。正确界定检察机关法律监督权的边界,让其在国家政治、经济和社会生活中发挥应有的作用,是保障和提升其执法公信力的重要基础。检察机关、检察干警必须始终坚持严格公正文明廉洁执法,否则,检察工作在社会政治经济生活中的影响面越广,其执法公信力就可能越低。 

  2、对公众诉求的回应力。随着经济社会的发展、人民群众物质文化生活水平的提高和社会主义民主法制的健全完善,人民群众对检察机关的法律监督工作提出了一系列新要求新期待:不仅要求我们严肃查处国家工作人员职务犯罪大案要案,还期待认真查处尽管数额不大但危害民生、损害群众利益的案件;不仅要求检察机关自身严格执法,还期待切实加大对执法不严、司法不公的监督;不仅要求抓好现有法律规定的诉讼监督工作,还期待加强对基层执法单位执法行为、民商事案件执行、行政执法等方面的监督;不仅要求执法要公正,还期待执法要规范、高效、公开和民主;不仅要求打击犯罪维护人身财产安全,还期待加大预防各种违法犯罪的力度。检察机关对人民群众的新要求新期待回不回应、回应得及不及时,采取的措施得力不得力,直接关系执法公信力。回应及时、措施有力、效果明显,公信力就越高,反之亦然。 

  3、检察决定的说服力。检察机关的法律监督工作要赢得社会公众的信任,各项决定都必须以理服人,即以法律规定、法理、道理、逻辑等令那些正直、理性、守法和诚信的公民信服。“司法要取信于民,靠的是一桩桩、一件件案件还人以公道,才能集腋成信任之裘,滴水穿怀疑之石,这个过程一定是不显眼的、缓慢的”。检察机关在具体执法过程中,在办理每一起案件过程中,以什么让公众信服?除了客观公正的结果,还取决于程序的正当性、法律文书的说理性、执法的效率性、公民的法律意识,还会受到执法礼仪的影响。严格按照法定程序开展执法办案活动、增强检察法律文书的说理性,执法高效、文明、讲求执法礼仪,检察决定说服力就越强,执法公信力就越高。 

  4、检察人员的战斗力。公众对检察机关执法公信力的评判,最直接的信息来源是检察官办理的具体案件及办理具体案件的执法行为。检察官的素质能力如何,是形成和影响检察机关执法公信力极为重要的因素。检察人员的战斗力由执法理念、专业技能、明辨是非曲直的能力、把握案件本质的能力、群众工作能力、处理复杂矛盾的能力和职业道德操守等要素构成。检察人员具有正确的执法理念、娴熟的执法技能、依法处理各种疑难复杂案件和矛盾的能力,以及高尚的职业道德,就能够为社会提供良好的信用,就能获得社会公众的信任,检察机关的执法公信力就越强。 

  5、检察监督的约束力。一般来讲,检察机关的法律监督权只有启动实体解决问题的程序功能,它本身不具有实体处分权,检察机关的法律监督权只是执法或司法过程中的权力,而不是决定执法结果的权力。正因为如此,检察机关的监督决定或意见是否具有程序上的约束力,是否能够得到被监督者的重视和采纳,是检察机关执法是否具有信用和社会公众是否信任的重要方面。依法独立行使检察权的原则得到真正落实,法律监督机制健全完善,检察工作一体化机制作用得到充分发挥,检察监督结论客观公正,监督决定或意见就可能得到普遍重视和采纳,检察监督的约束力就越强,检察机关的执法公信力就越高,反之亦然。